Таинство создания Генпланов

Первая часть: urbanblog.ru/350288.html

Следующая часть поста про генпланы. В этой серии ответ на вопрос «а как они делаются» и почему города могут лишь расти.

Генплан не нужен! 2

В этой части автор приоткроет некоторые секреты производственной кухни профессиональных градостроителей и примкнувших к ним «смежников».

Как делается генплан

Для чего развивается город? Что должно быть критерием и целью развития — качество среды, удобство для горожан, баланс антропогенной и природной среды, а может быть баланс социальной, транспортной инфраструктур и застройки? Или для каждого города могут быть свои приоритеты в зависимости от его истории, экономики, места на планете и мироощущения жителей?

Вопросы звучат разумно, не правда ли? Но ответ на них уныло однообразен — современный российский город развивается только с единой целью — достижения высокого показателя обеспеченности человека квадратным метром жилья.

В стране не хватает жилья — это же очевидно!

Итак, запомните главное в нашем градостроительстве — обеспеченность жильем должна быть не меньше 30 квадратных метров на «морду лица». Это в среднем. Ну, или плюс-минус. Желательно, чтобы жилье приобреталось в собственность и желательно, чтобы в ипотеку. Все остальные вопросы — вторичны. Хотя нет, жилье, конечно же, должно быть комплексным, а значит обеспеченным детсадами, школам, поликлиниками, крытыми и плоскостными сооружениями, клубами, библиотеками и парками с зелеными насаждениями. Алес!

Парковки, чуть не забыл! И территории для утилизации — как отходов, так и субъектов жизнедеятельности. Вот теперь точно все.

При этом типология жилья, структура и состав квартир никого не волнуют. Продаются студии по 28 метров общей площади — и ладушки. Продаются студии по 23 метра — тоже правильно, значит этого хочет его величество Рынок. А где жить нормальной (по крайней мере, официально считающейся нормальной) семье из 2-х взрослых и 2-х детей? Пусть покупают пять «однушек» и будут ходить друг к другу в гости. Так у них даже больше 30 метров на нос получится. Может быть даже все 35, а это куда лучше, чем 30!

Экономика, рабочие места, трудовые корреспонденции тоже не интересны. Конечно, ортодоксальному урбанисту советской архитектурной школы это немножко дико: он не может понять, как это — не задумываться об экономике города и ее пространственной локализации.

А той самой категории потоковых делателей генеральных планов на ниве Градостроительного кодекса (которые и произвели не менее 60% утвержденных сегодня в стране генпланов) лишние знания не нужны. Читаем кодекс: ни одна цифра, тем более касающаяся экономического рельефа города, утверждению не подлежит — это «поляна» социально-экономических стратегов. Никаких внятных требований по рабочим местам и всему такому прочему ни в СНиПе, ни в нормативах градостроительного проектирования (НГП) нет. Так зачем же отвлекаться? За это теперь не платят! Как и за социологию, геологию, урбоэкологичский каркас, демографический прогноз и некоторые другие «излишества», без которых не обходился ни один советский генеральный план.

Процесс городского планирования сегодня построен на «великом и ужасном» Нормативе. Когда-то в середине прошлого века позднесталинские (или раннехрущовские) градостроители вывели ряд зависимостей между отдельными параметрами, характеризующими жилье, социальные объекты, уличную сеть, места приложения труда, образ жизни и многое другое. И постановили, что именно этот ряд показателей характеризует качество жизни. Микрорайоны, повседневное, периодическое и эпизодическое обслуживание, минимальные радиусы обслуживания, трудовые корреспонденции — все это было занормированно и неплохо работало в той научно-организованной жизни эпохи развитого социализма.

С тех пор слегка изменился общественный строй, чуть-чуть развились технологии, да и жить люди стали как-то по-другому — в среднем, чуть побогаче и заметно менее предсказуемо. Некоторые тунеядцы даже, говорят, уже живут в постиндустриальном обществе и не ходят на работу по заводскому гудку.

Не то, что бы нормативы застряли в прошлом веке — конечно, они адаптируются: то одна циферка подрастет, то другая, но вот создать хоть какое-то подобие целостной системы параметров, описывающих значительно более разноплановый и многополярный современный городской социум, постсоветским урбанистам не пока не удалось. Да и задачи такой перед ними не ставили. «За неимением гербовой, пишем на простой», т. е. пользуемся СНиПами, которые имеем, переименовав их для приличия в СП, РНГП или МНГП.

Норматив действует в одну сторону. Например, есть такой важный демографически обусловленный параметр как требуемая обеспеченность местами в детских садах. В советское время считалось, что в детсады должны ходить 70% детей дошкольного возраста (за исключением грудничков и ясельников) и при той не самой плохой рождаемости выходило соответствие: 40-45 мест в детсаду на 1000 человек.

Но действует норматив исключительно от жилья к объекту. Это значит, что если вы планируете построить район на 10 000 тысяч человек, там должны быть детские сады вместимостью 450 детишек. Попробовать применить норматив в обратную сторону — от соцобъекта, например, когда у вас в каком то-месте города уже стоит детсад на 90 детей, ограничить вокруг него строительство жилья пределом в 2000 человек пока никому не приходило в голову.

Потому что ограничивать строительство — это ересь наказуемая, город должен развиваться и строиться, а если строиться не будет, то будет плохо себя чувствовать его святейшество Стройкомплекс, он же драйвер отечественной экономики.

Вернемся к процессу создания генерального плана. Опустим таинства справедливой победы в конкурсе/на торгах за муниципальный заказ. Подробности тут всем знать без надобности.

После подписания муниципального контракта начинается самое важное — градостроитель собирает исходную информацию. Для этого он пишет анкеты с сотней вопросов и высылает их пачками с сопроводительным письмом в администрацию поселения или городского округа, а те уже спускают их по департаментам, находящимся в прямом подчинении у мэра. И мелкие чиновники переписывают цифирьки из своих анналов в священные анкеты. Потому как для чиновников это задача внеплановая, переписывание затягивается и даже слегка саботируется.

Часть анкет предназначена для предприятий города, которые должны, по идее, ответить на массу сложных вопросов. Но, как правило, предприятия эти объявляют всю свою информацию коммерческой тайной и спускают анкеты в унитаз.

Попробовать какие-то косвенные меры сбора информации, например, заглянуть в интернет, градостроителю долго не приходило в голову. А еще ведь есть модные нынче big data, методы съема кучи всего полезного с телефонов и смартфонов, Викимапия,  OGC, 2ГИС и куча других сервисов в том числе и из большего количества иностранных букв. Даже на сайтах администраций порой можно найти очень много полезной информации.

Но мало ли что «в интернетах» написано. А анкета с подписью и печатью — это докУмент!

Грустно? Конечно, я слегка утрирую. Все не так плохо. Описанную картину сейчас уже вряд ли встретишь, хотя года три назад было примерно так. Сегодня градостроитель любого возраста умеет пользоваться интернетом. А если немного подпустить молодежь к сбору данных, то вообще можно получить недостижимые ранее результаты.

Традиционная анкета — уже не на бумаге — пока еще берет верх, но ее дни сочтены. Электронный документооборот бумажную анкету практически добил, перевернув ситуацию в нормальное положение — теперь исходные данные предоставляются не в виде, удобном планировщику, а в исходной отчетности, как ее ведут ответственные государственные и муниципальные структуры.

Про технологии дальше будет развернутое лирическое отступление.

Заполненная и подписанная анкета, или еще лучше — письмо с печатью, хороши в том случае, когда у вас есть два, три или более вариантов одного и того же показателя, полученные из разных источников. Это бывает нередко, равно как и полное отсутствие важных данных из любых источников. В случае множественности вариантов наиболее достоверной информацией признается та, что со штампом и подписью, а не та, которая градостроителю, исходя из его опыта и профессионализма, кажется наиболее верной. Именно поэтому в расчетах, прогнозах и обоснованиях наших генеральных планов не существует серой или неформальной занятости, разных частных клиник и школ, бизнеса по доставке, фрилансеров и многих других вещей, с которыми мы встречаемся в реальности, но вот печать на эту информацию поставить некому.

Но вот данные собраны, анкеты обработаны, карты существующего положения нарисованы (что тоже очень полезно, особенно в небольших городах, которые, возможно и красивой цветной карты никогда раньше не имели) — пора переходить к анализу комплексного развития.

А если развитие было не комплексным, а односторонним? А если налицо была деградация? Надо ли анализировать? Надо! По-видимому, машинистка, когда набирала текст Градкодекса, слова перепутала. Изначально-то было написано «комплексный анализ», а в итоговой версии случился «анализ комплексного развития». Так и осталось.

Отчего же анализ комплексный?  И зачем? В советское время этот анализ делался с целью определения территорий, благоприятных для строительства. Или ограниченно благоприятных. В основном — с точки зрения самого строительства. Например, на болоте, на карсте или на склоне в 450 строить дорого, и, значит, территория эта неблагоприятная. А то, что со склона вид красивее — это в категорию строительной благоприятности не укладывается никак. Сегодня жизнь поменялась, теперь иногда на болоте построить дешевле, если это ничье болото (привет стадионам в Ростове и Калининграде!), чем на ровной и твердой площадке, если она принадлежит 2-3 генетически несовместимым собственникам. Посему «комплексный» анализ «под строительство» уходит в прошлое. Хотя по инерции некоторые делают.

На его замену пришел чертеж «анализа комплексного развития», на котором нанесены «все-все» ограничения, какие только можно придумать (а на практике — те, какие удалось найти при сборе данных). Территории и зоны охраны памятников, санитарно-защитные, технические, водоохранные, шумовые и специальные зоны, береговые и приграничные полосы, природные комплексы, особо охраняемые природные территории (ООПТ) и так далее. Таких ограничений в обычном городе — более десятка разных типов, а в курортном, историческом или городе на рельефе — поболее двух десятков. Регулярные попытки разложить по полочкам все эти ограничения до логического завершения обычно не доходят. Хоть парочку ограничений, да забудут.

Возможно все «границы зон с особыми условиями использования» удалось-таки систематизировать знаменитому 19-у приказу Минрегиона? Хотя с тех пор уже добавились  новые ограничения.

На самом деле серьезного анализа на карте обычно нет. Это просто свод всех ограничений на один чертеж. Но поскольку над картой (и над соответствующим текстовым разделом) трудились все «смежники» проекта генплана — транспортники, историки, экологи и инженеры, вроде как получается «комплексное» знание. Правда, трудночитаемое, тем более для человека со стороны.

Также в общем случае в материалах по обоснованию проекта нет и анализа тенденций развития города, проблем и скрытых возможностей. В отдельных работах присутствует модный сегодня SWOT- анализ, но это в основном в работах неофитов. В генеральных планах крупных городов, выполненных известными институтами, SWOT-анализ не найти — ортодоксальный планировщик «нутром понимает», что этот инструмент для анализа территории города слегка притянут за уши. Да и не учили его этому.

Перечень городских проблем, конечно, присутствует; он предваряется словом «недостаточно», с перечислением всего того, что городу не хватает. А что не хватает, как известно, то надо построить. Или хотя бы нарисовать.

С советских времен тезис о том, что развитие города однозначно нужно трактовать как его строительство, сомнению не подвергается. Значит, в случае особо небольших денег на генплан раздел анализа может ограничиться одним чертежом без всяких заумных объяснений, после чего можно переходить к главной части, а именно — рисованию «вариантов развития».

У города нет целей, нет понимания современной ситуации, нет стратегии, сценариев или хоть какого-то вИдения, чем он будет заниматься через 10 лет. Есть пара инвесторов-застройщиков, да необходимость отчитываться перед региональным начальством за ввод нового доступного жилья, за переселенцев из ветхого жилья, за обеспечение местами в детсадах и выделение участков многодетным и прочие патерналистские «печеньки», влияющие на «оценку эффективности функционирования органов местного самоуправления (ОМСУ)».

Вот тут бы самое время, согласно главе 9-й Градостроительного кодекса опереться на «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии)». Но планы и программы делаются обычно на 3 года, а генеральный план — на 25 лет. Неувязочка! Не стоит упоминать и о том, что в половине случаев планы у муниципалитетов просто отсутствуют.

Глава «Цели и задачи генерального плана» как-то таинственно из Градокодекса исчезла году в 2008-2009. Так что цели и задачи и формулировать необязательно, и взять неоткуда.

Итак, целей нет, задач нет, в программе расписан десяток объектов на три года, но необходимо написать «обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения на основе анализа использования территорий». А раз надо обосновать выбранный вариант, значит, прежде должны появиться хотя бы два варианта, из которых будем выбирать.

Откуда могут появиться различные варианты? Только из фантазии архитектора. В этот момент ГАП (Главный Архитектор Проекта) начинает себя чувствовать студентом 3-4 курса, рисующим курсовик под названием «новый город». Если его вовремя не остановить, то он действительно может нарисовать интересные пространственные решения, которые никому раньше в голову не приходили. Но полет фантазии приземляют как сложившиеся земельные отношения, так и скудость бюджетов на реализацию запланированного.

Чиновник от заказчика старается по возможности возвращать ГАПа на «нормативную» землю. В итоге варианты в основном отличаются не качественно, а количественно — объемами предполагаемого строительства жилья под «оптимистичный» сценарий роста населения, «пессимистичный» и «оптимальный». Понятно, что из трех сценариев безотносительно реальной демографической ситуации всегда побеждает оптимальный сценарий, как наименее проблемный.

Обоснование количественных характеристик роста города (все помним, что уменьшаться города не могут по определению?) — это «сердце проекта», на которое будут наращены все-все планируемые объекты путем умножения будущего населения или будущих квадратных метров на разные нормативы. Вот тут ответ на главный вопрос — исходя из чего планируются наши города.

В общем случае отправной точкой для сегодняшнего генерального плана может быть рост квадратных метров или рост населения.

В эпоху развитого социализма, которую некоторые путают с эпохой застоя, обоснованием роста городов чаще всего была экономика, т. е. рост градообразующей базы или в более простом случае строительство градообразующего предприятия — родителя тех самых моногородов, которые сегодня очень на слуху. В этом случае население рассчитывалось «от производства». Сомнений в том, что необходимое количество работников и членов их семей в нужное время будет доставлено и расселено по баракам, чтобы в день открытия производства приступить к работе, ни у кого не было. Если же город уже не был интересен для размещения новых производительных сил, приходилось делать качественный демографический прогноз, основанный на  расчете естественного прироста населения.

Наверное, в будущем целевым критерием развития города станет улучшение качества жизни (если мы научимся его адекватно измерять), но до этого предстоит еще дожить.

А пока что можно назвать четыре обоснования роста городов:

1. Рост города по-московски: сколько ни построим — все заселят. На свободных землях рисуем застраиваемые территории, умножаем на плотность населения — вот и прирост жителей. Я думал, что так растет только Москва и пара десятков близлежащих спальных городов, но нет, по аналогичной модели до недавнего времени росли многие курортные города, столицы теплых регионов, такие как Ставрополь и Краснодар и еще несколько городов, среди которых, наверное, можно упомянуть Новосибирск и Екатеринбург.
2. Рост по-девелоперски. У владельца некоего участка или группы участков есть веские обоснования роста количества жилья на его территории. И упомянутый владелец готов предъявить эти обоснования разработчикам генерального плана. Последним только остается облечь в слова предъявленные обоснования. Обычно таким образом растут сельские территории неподалеку от региональных столиц, а также сами региональные столицы, которые вовремя прибавили к своей территории луга и болота на несколько километров окрест. Но бывают и уникальные истории, когда новый городок на 30-50 тысяч жителей вдруг прорисовывается на месте весьма отдаленных деревень, не подававших признаков экономической активности уже в течение долгого времени.
3. Рост естественный. Да, остались еще в России города, которые имеют шансы расти обычным неторопливым манером, сочетая естественный прирост — пусть совсем незначительный и миграционный — за счет окружающего сельского населения, высасывания жителей из малых городов региона. Так растут региональные столицы средней численности, города с сохранившейся производственной базой или иной привлекательностью в плане занятости.
4. Рост мифологический. Основанный на тезисе, что рано или поздно все будет хорошо: и рождаемость увеличится, и экономика поднимется, и привлекательность городской среды резко вырастет. К сожалению, в России очень много городов, потерявших за постсоветские годы и 10, и 20% населения. А уж небольшие города могли потерять и половину населения. Казалось бы, нам давно надо искать решения в парадигме shrinking cities (сжимающихся городов). Но вы же помните, что город не может уменьшаться — вот и приходится в генеральных плана заниматься мифотворчеством: рисовать будущих жителей в надежде на Божий промысел.

Итак, прогнозное население посчитано, на норматив жилой обеспеченности умножено, планируемые квадратные метры получены. Путем умножения на остальные нормативы получен прирост мест в школах, детсадах, больницах, и даже площадей в магазинах и посадочных мест в объектах общественного питания. Да, да, мы все еще планируем вам обеспеченность едой, питьем, банковским обслуживанием и всем таким прочим, чем вроде бы уж 25 лет руководит невидимая рука рынка!

Экономист проекта сделал свое дело, экономист может с гордостью удалиться.

Для творчества ГАПа остается не так много простора — начертание улиц, да выбор цвета покраски функциональных зон. И вот тут-то ГАП может насолить муниципалитету чем-то вроде «зоны исторической застройки» на полгорода или ровными циркульными полуокружиями улиц по холмистому или даже горному рельефу. И неважно, что ездить по кругу неудобно, если ты не участвуешь в индикаре, а уж как неудобно строить улицу по циркульной окружности… Архитектор реализовал себя в чертеже! (Кстати у этого архитектора есть конкретная фамилия — посмотрите на свой генеральный план — нет ли у вас в новой застройке изящных кругов и овалов? Если есть, то несложно назвать автора генплана. Посмотрите на генплан Красноярска — иллюстрацию к 1 части. Круги там есть!)

Никаких вариантов на самом деле в генплане быть не может, когда нет ни принципов, ни альтернативных целей, ни поиска приоритетов. Варианты надо было бы искать раньше — в пространственной стратегии (если бы такая была). В этой очевидной ситуации побеждает альтернативный и оптимальный вариант проектирования. Который заключается в том, что едва набросав опорный план, рисуются утверждаемые карты.

Все и так понятно — вот земли, отданные под логистический центр компании «Интерконтейнер», здесь будет строить «Пупкинстройинвест», а комплексное развитие территории ветхой застройки будет вести Н-ский стройтрест. Еще пару улиц дорисуем, которые были в генплане 1970 года — они не повредят. Берем СНиП, т. е., простите, НГП: получается, что детсадов для новой застройки требуется построить 5 штук, школ — 2 единицы, поликлинику, ФОКов крытых — 15! (Как 15??? Откуда 15??? А вот такой норматив у нас на 5 тысяч жителей. Поэтому, «вынь, да нарисуй» один крытый ФОК).

И обязательно нарисовать обширные поля «резервных территорий развития за расчетный срок» по периметру.

Сдаем эту «картину маслом» вместе с таблицами экономистов инженерам и транспортникам: одни рисуют все необходимые сети и многочисленные инженерные сооружения, другие — новые 4 и 6-полосные магистрали, путепроводы и развязки в разных уровнях исходя из роста автомобилизации до 400-500 автомобилей на 1000 жителей.

Не беда, что на строительство этих сетей и детсадов уйдет 10 годовых бюджетов — зато все согласно нормативу. А на строительство нарисованных мостов, путепроводов и развязок понадобится  и вовсе несколько процентов бюджета  министерства обороны РФ. Надо, значит надо! Транспортная стратегия на основе отказа от автомобиля и развития интермодального общественного транспорта? Не, не слышали… Водо- и энергосбережение? Автономные коммунальные системы? Да ладно! Нет такого в нормативах…

Осталось дорисовывать и дописать «Материалы по обоснованию генерального плана». Маленький, но очень важный довесок. Может потянуть томов на 7-8… Все равно эти тома сейчас мало кто открывает.

Вуаля! Генплан готов! Остается согласовать. Но это совсем отдельная история.

Часть 3: urbanblog.ru/367736.html

Автор Александр Антонов, источник