Почему генеральный план – ненужный и бесполезный документ
Часть 1: urbanblog.ru/350288.html
Часть 2: urbanblog.ru/350995.html
В заключительной части автор, наконец, расскажет, почему генеральный план — ненужный и бесполезный документ.
Как работает генеральный план на самом деле?
А никак… висит себе и висит за спиной у главного архитектора. Когда надо кому-то отказать в вежливой форме — к нему оборачиваются и говорят, ну вот же — это не предусмотрено по генплану. Когда надо реализовать фантастический застроечный проект «нужного» девелопера или какую-нибудь диагонально-вылетную магистраль за федеральное финансирование, — к генплану никто не обращается… Потому что, скорее всего, ни застройки на этом месте не предусмотрено, ни места нет для вылетной магистрали.
Такая история характерная не только для генпланов. Если мы спросим себя, как работают стратегии социально-экономического развития городов и регионов, то, скорее всего, получим тот же ответ.
Почему же генплан работает совсем не так, как нам казалось бы, должен работать этот мудреный документ? И зачем он тогда нужен?
Совсем бесполезным генеральный план, конечно, назвать нельзя. Он дает ответ ровно на два вопроса муниципального управления и еще — предлагает одну подсказку разработчикам правил землепользования и застройки. Собственно, все полезности генерального плана отражены в трех утверждаемых картах:
- Карте границ населенных пунктов.
- Карте планируемого размещения объектов местного значения.
- Карте функциональных зон.
Если вам повезло и муниципальная граница вашего городского округа или поселения совпадает с границей города, как населенного пункта, — а такая ситуация обычно случается в крупных городах, — то первую карту вы можете пропустить. Если же предмет планирования — небольшое городское или сельское поселение, то разработка данной карты займет не меньше половины всех усилий по созданию генерального плана. Установлению границ населенных пунктов можно посвятить отдельную серию статей — это очень увлекательное занятие, особенно в пригородах крупных городов, где каждый колхозник стремится включить свой скромный земельный надел в черту хоть какой-то деревеньки.
Пока же ограничимся констатацией факта, что данная деятельность по установлению границ относится скорее к землеустройству и собственно к городскому территориальному планированию имеет малое отношение.
Следующая карта — карта планируемых объектов — в генплане самая важная и отражает саму суть этого документа. А суть проста: генеральный план — это обязательство муниципальной власти построить ряд объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также развивать улично-дорожную сеть в соответствии с «Его величеством нормативом» (как было рассказано во 2 части).
И на данной карте все эти обязательства наглядно помещаются на план города.
Есть только одна «засада». Какие обязательства готова взять на себя администрация поселения? Наверное, только в рамках своего срока руководства — это 4-5 лет, из которых первый год обычно уходит на ознакомление с делами. А генеральный план утверждается теперь на 25 лет. И на нем нарисованы все объекты, которые «запланировано» построить в течение этого срока.
И маленькое дополнение. Если тщательно посчитать стоимость всех нарисованных объектов: школ, детсадов, улиц, путепроводов, развязок, инженерных сооружений и сетей, и проч., окажется, что на их строительство надо бы тратить никак не менее половины городского бюджета ежегодно. Так что самая важная карта — это «самая добрая сказка».
Не секрет, что если на муниципалитет вдруг неожиданно «упали» целевые деньги на строительство какого-нибудь полезного водозаборного узла или — бери выше — настоящих очистных сооружений — они будут построены и без генплана вовсе, и поперек ему, если будет на то высшая воля. Надо же бюджет освоить!
Если вы потратили половину времени на рисование границ, оставшиеся усилия уйдут на функциональное зонирование или ФЗ [не путать с ХЗ, прим. авт.]. Если границы города уже определены, его зонирование займет 90% всей работы. Функциональное зонирование — глубоко авторское искусство, выше которого может быть только рисование карты «Генеральный план». К сожалению, последняя теперь не является обязательной. Что поделать… Настоящее градостроительство уходит в прошлое.
Набор функциональных зон может быть любым; их цвета, количество типов и кодировку тоже можно выбрать из широкой палитры. Правда, новички в градостроительстве часто неадекватно воспринимают зону «Ж». Мало ли какие у кого ассоциации, а у нас, урбанистов, «Ж» означает всего лишь «жилье».
В отношении карты ФЗ Градостроительный кодекс РФ (далее также Градкодекс) использует такую запутанную словесную конструкцию, которую практикующим градостроителям до конца расшифровать так и не удалось.
Часть 5 статьи 23 гласит, что на карте ФЗ «отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения».
Только вслушайтесь: «отображаются границы и описание с указанием (одних) объектов и местоположения (других) объектов»!
В наименованиях и присвоении функций зонам нет по большому счету никаких ограничений. Например, ничто не может помешать вам установить зону для реализации функции «активных игр с домашними животными, чадами и домочадцами на рассвете солнечного летнего дня». Равно как и ничто не может определить однозначно, допустимо ли совмещение на одной территории с вышеописанной функцией занятиями «медитацией морозным зимним днем».
Для примера, на рисунках 2 и 3 — пара вариантов условных обозначений ФЗ. Перечень зон сильно отличается.
Частью 12 ст. 9 Градкодекса установлено, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Карта функциональных зон — это всего лишь яркая картинка. Ею может вдохновляться разработчик карты территориальных зон в составе правил землепользования. А может и не вдохновляться.
Кодекс сообщает, что «Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании», но никаких требований по увязке функционального и территориального зонирования не устанавливает. А вы, возможно, до сих пор думаете, что между этими терминами нет особой разницы?!
А еще генеральный план полезен в судах, когда надо кому-то отказать в застройке или наоборот — продвинуть сомнительный проект. Закон у нас, как известно — что дышло… На судей также распространяется магия «стратегичности» и «всеобъемлемости» генерального плана. Так что при правильном использовании этого документа доказать можно любую точку зрения. Чем часто пользуются не только власти города, но и отдельные граждане и организации, обращая его скрытые грани в свою пользу.
Что генеральный план НЕ решает
Как связан генплан с реальным развитием города? Как определяет его развитие? Ответ — Никак.
В 2005 году Екатеринбург утвердил генеральный план. Понятно, что начали его делать еще по старинке, а появление Градкодекса почти совпало по срокам с завершением работы. Это был весьма прогрессивный генплан для своего времени, в нем очень серьезно проработали градостроительные решения, большое внимание уделялось экологическим вопросам… Но прошло всего каких-нибудь 7-8 лет и оказалось, что генеральный план уже нельзя показывать людям — настолько он отличался от того, что люди видели на улицах города. Новые проекты планировки также мало соответствовали генплану. Разнообразные знаковые проекты, такие как Иннопром, Подготовка к не сложившемуся ЭКСПО, вынос из города Уральского федерального университета не ложились в проект… Транспортные проекты начала 2010-х годов: трамвай, трасса ВСМ вовсе не нашли себя в генплане.
Развитие города ушло в сторону от генерального плана и никакой трагедии в городе не случилось. Теперь Екатеринбург — столица российских небоскребов.
В прошлом году, всего через 10 лет после утверждения, генеральный план был кардинально подновлен, в него были вписаны все проекты, накопившиеся за прошедшие годы — теперь это уже совсем другой документ.
Кто использует генплан при принятии решений о размещении той или иной застройки? Ответ — мало кто.
Может быть, генеральным планом руководствуются строители торговых центров, размещающие их в середине отдаленного промышленного района или на выезде из города, куда не ходит общественный транспорт? Или застройщик, «сажающий» высокоплотный 17-этажный квартальчик внутри индивидуальной застройки? Хуже того — даже власть, разработавшая этот самый генеральный план, не считает обязательным его исполнять — особенно в части «абсолютно случайных» разрешений на застройку коридоров, выделенных под перспективные магистрали.
Из этого правила есть исключения, которые работают еще хуже, чем само правило.
На какие вопросы не дает ответа генеральный план?
На многие вопросы городского развития генплан просто не дает ответов, не обращая внимания на заметные аспекты сложной городской жизни. Вы можете не согласиться с моим личным списком «стратегических пустот» генплана, а можете добавить свои «серые зоны» документа.
Что же не содержит генеральный план
1. Решений, направленных на реконструкцию: центра города, промзон, вообще любых застроенных территорий.
Сам документ под названием «Генеральный план» был придуман для обеспечения экстенсивной застройки новых территорий на пустом месте. И хорошо работал весь советский период, когда проектировались новые города, расширялись города существующие. Он также неплохо работал и 200 лет назад, когда на месте городов со складывавшейся веками затейливой планировкой необходимо было «пересобрать» регулярный город. Так были «отрегулированы» десятки российских городов.
В советский период генеральный план призван был не обращать внимания на сложившуюся структуру города: реконструкция проводилась по принципу «…до основанья, а затем». Калининский проспект (ныне Новый Арбат) в Москве — тому замечательная иллюстрация.
Генеральный план не приспособлен для проведения бережной реконструкции, можно сказать реставрации города, когда изменения происходят во многих местах на уровне отдельных участков и групп участков, а не на площадях в сотни гектаров новой микрорайонной застройки.
Сегодня 90% вопросов городского развития — это преобразование сложных лоскутных территорий, на которых уже что-то есть. Что-то живет, что-то гниет, что-то заброшено, но еще может быть восстановлено… «Генеральное» планирование, предполагающее наличие высшего планировочного разума (либо в виде заезжих градостроителей, либо в виде мудрого руководства) и универсальной всерешающей идеи, просто теряет свой «сверхразум», сталкиваясь с многообразием стейкхолдеров, интересов и конфликтов современного города.
2. Указаний на приоритетность проблем и необходимость развития застройки в увязке с транспортной и инженерной инфраструктурами.
Мне резонно возразят, что в генеральном плане обычно выделяется первая очередь реализации. Выделяется, но она датируется 5-7 годами после утверждения, а то и большим сроком. Предположим, что в генплане на 20 лет запроектировано строительство 10 миллионов метров жилья и 600 километров улиц. Что мешает сегодняшнему «мэру Пупкину» выдать за время своего 3-летнего правления разрешения на строительство на все 10 миллионов, а прокладку улиц за бюджетные деньги оставить будущему «мэру Борменталю»? Да ничего по большому счету! И генплану это никак не будет противоречить.
Так вот и появляются в России города с населением в 100-200 тысяч, где до сих пор не построены очистные сооружения, хотя нет сомнений, что перед этим они были аккуратно нарисованы во всех генпланах, начиная от царя Гороха.
3. Развития общественных пространств.
Нет такого термина в Градостроительном кодексе! Есть функциональные зоны и объекты муниципального значения. А общественных пространств — нет. И в законодательстве об органах местного самоуправления нет таких полномочий — по развитию бессмысленных пустырей, не приносящих конкретных налогов. Удивительно, что функциональную зону общественных пространств очень редко можно обнаружить в генплане. Но редко. И случайно. Зона общественных объектов — есть, а зоны пространств обычно нет. Тем более вы не найдете генеральный план, который бы предлагал какую-то общегородскую систему общественных пространств. Только отдельные объекты: цирк, театр, зоопарк — нечего по площадям праздно шататься!
4. Трансформации одиозного ФЗ в многофункциональное использование.
Кто сегодня не знает слова «multiuse» — концепция гибкого многофункционального использования предназначенных для жизни в режиме 7/24 территорий давно шагает по планете. А Градостроительный кодекс по-прежнему мыслит понятиями Афинской Хартии вековой давности. И не просто мыслит, а предлагает планировать города середины XXI века по принципам начала века предыдущего.
Правда, кое-где уже порой в Функциональном зонировании появляются зоны многофункционального жилого и общественного использования; однажды мне даже довелось видеть «многофункциональную зону рекреационного, промышленного и жилого использования». Но это не решение. От концепции зонирования по доминирующей функции городу XXI века пора отказываться в принципе.
5. Предложений по развитию системы общественного транспорта.
Формально эти предложения содержатся в транспортном разделе Материалов по обоснованию генерального плана, но до недавнего времени в утверждаемую часть тема транспортного обслуживания не попадала, ограничиваясь перечнем новых улиц, парковок и гаражей. В недавно утвержденном генеральном плане Калининграда появились перечни новых трамвайных маршрутов и даже перечни маршрутов городской электрички… Этот эксперимент вызывает у меня некоторое сомнение с точки зрения легитимности и согласованности этих предложений например с РЖД. И еще раз подчеркну — это эксперимент, исключение из общих правил; в 99% генпланов развитие главной коммуникационной функции города посредством общественного транспорта отражения не находит.
6. Развития природного каркаса в целом, а не отдельных парков как муниципальных объектов.
Тема урбо-экологического каркаса или природного каркаса города очень актуальна в последнее время на публичных слушаниях. Неудивительно — каркас-то этот уже наполовину застроен, и отчасти так случилось «благодаря» тому, что в генеральном плане этой темы нет. Конечно, природные каркасы по инерции проектируют некоторые градостроительные фирмы, но в утверждаемую часть попадает не каркас, а в лучшем случае набор «объектов муниципального значения — парков, скверов, бульваров». Бывает, что даже куцый список «озелененных территорий общего пользования» в генплане отсутствует.
Защита природы от человека, и тем более — от человека-строителя, не входит в задачи генерального плана. Функции экологов, которые были активными участниками градостроительного процесса еще лет 10 назад, сегодня сведены до расчетов зеленых насаждений по нормативу (кстати, с этим неплохо справляется MS Excel без всякого эколога), да объемов образования ТБО (твердых бытовых, или по новому законодательству — коммунальных отходов) по тем же нормативам.
И никакого природного каркаса!
7. Решений по развитию пригородной зоны.
Пригородная зона важна для любого крупного и среднего города. Пригородная зона — хотим мы того или нет — всегда имеет подчиненных характер развития, определенный городом-центром. Но теперь волею Градкодекса городской план резко обрывается по административной границе. Дальше — «сумеречная» зона. А приграничные селяне имеют собственный генеральный план, который в основном заключается в распродаже сравнительно недорогой приграничной земли под сравнительно высокоплотную жилую застройку. Лучше — многоэтажную, но и бескрайние поля ИЖС тоже неплохо. Уже не раз и не два я слышал жалобы городских администраций на соседей-иждивенцев, эксплуатирующих городские сети, городской транспорт, строящих дешевое жилье без всяких социальный объектов на приграничных территориях. Механизм согласования соседских интересов при этом не работает. Потому что согласовывать по законодательству надо только отсутствие запланированного вредного воздействия размещаемых объектов. А разве такой вот «миниполис в поле» у границ города наносит этому городу вред???
Скоро границы наших городов будут похожи на известную картинку Американо-мексиканской границы.
Рис. 4. Карта природного каркаса. Из старого генерального плана Волгограда, утвержденного в 2007 году. По требованиям Градкодекса подобная схема сейчас необязательна
Кроме того, что генеральный план не дает ответов на серьезные вопросы городского развития, в нем заложены недостатки, которые неизбежно «состаривают» его до полной недееспособности всего за 3-5 лет, при декларируемом сроке жизни в четверть века.
- Генеральный план не учитывает реальные финансовые возможности городских властей по развитию города. Иными словами этот документ или фантазирует, или просто неоправданно врет.
- В генеральном плане по самой его сути отсутствует вариативность; он не предусматривает альтернатив и не готов к возможным изменениям в экономике, социуме, а также к колебанию политического курса.
Примеры: В генеральном плане Уфы, разработанном в середине первого десятилетия этого века, было нарисовано семь новых мостов через реки Белую и Уфу. И один тоннель под городом. Сейчас мостов, соединяющих Уфимский полуостров на высоком холме с окрестными лугами — всего четыре. Сколько надо потратить денег, чтобы построить хотя бы 3 моста? Этим вопросом разработчики генплана не задавались.
Однако девелоперы, видя такую красоту и транспортную доступность, понапроектировали на окрестных лугах проектов планировок объемом больше, чем весь сегодняшний жилищный фонд города. И не беда, что доехать до города из-за Белой сегодня нельзя — ведь мост же «запланирован», значит как бы есть. В проекте.
Город Курган в генплане запланировал 21-у развязку в разных уровнях, включая путепроводы через железную дорогу. К тому времени, когда найдется финансирование хотя бы на 5 развязок из этого перечня мы уже изобретем телепортацию, или человеческое сознание переселится целиком в компьютер. Даже если этого не произойдет, то уж точно будет разработан новый, еще «более лучший» генплан. И даже не один.
В подмосковном сельском поселении численностью 2000 человек запланирован рост до 40 000 человек. Потому, что 500 гектаров полей переведены в земли населенных пунктов с видами разрешенного использования (ВРИ) «жилищное строительство». И генпланом нарисованы там жилые зоны малоэтажной застройки с плотностью «по нормативу».
Никогда тут не будут жить эти 40 тысяч новых «селян», потому как 20% всего жилья купят как инвестиционное, 20% как второе временное, а 60% вообще не построят/заселят, потому что в стране кризис, и никому оно не нужно по таким ценам и в таком месте! Но генплан будет утвержден именно с этими параметрами. Таких «сельских» поселений в Московской области сейчас уже не менее десятка.
В любом генеральном плане любого большого и маленького города жилищный фонд на 20 лет вперед предлагается нарастить, ну процентов на 40-50. А длину улиц увеличить в три раза минимум. Вранье же! Но ортодоксальный градостроитель так не считает. Он уверен, что его наиглавнейшая задача — нарисовать все необходимое для обеспечения достойных условий жизни граждан согласно нормативу. А вопрос финансирования всего этого ниже креативного полета его мысли.
Примеров кондовости генпланов, их неумения реагировать на меняющиеся условия — масса. Все генеральные планы, сделанные до 2007 года, в период инвестиционно-застроечного бума, потеряли актуальность в течение 2 лет кризиса. Прошло уже 7 лет, становится понятно, что и половина нарисованных «перспективных площадок» застроена не будет никогда. Тем более, что в начале 2010-х популярной стала тема, обозначаемая тремя буквами: РЗТ, а в 2016-м наконец-то получило законодательную основу «комплексное развитие территорий» (КРТ) — иными словами, редевелопмент заброшенных зон внутри города.
Мой любимый пример — это стадионы для ЧМ-2018: ни одно решение по размещению стадионов на новых площадках в Калининграде, Самаре, Нижнем Новгороде, Саранске, Ростове-на-Дону не соответствовало утвержденным и действовавшим на тот момент генеральным планам этих городов!
Генплан не готов ни к каким изменениям, даже плавным: изменились нормативы — надо его переделывать, изменилась финансовая ситуация, сократился бюджет — генплан снова не актуален. И если даже наоборот, вдруг появились деньги на знаковые объекты — то генплан не даст ответ на вопрос, где их следует разместить.
Генеральный план однобок — он планирует только бюджетные объекты, игнорируя коммерческую сферу в социальном обслуживании, рекреации, индустрии развлечений и спорта. Мы до сих пор планируем клубы (называя их досуговыми центрами) и библиотеки, хотя значительную часть своего досуга люди проводят в торгово-развлекательных центрах, особенно в крупных городах. Планируемое по нормативам размещение физкультурно-оздоровительных комплексов (ФОКов) и крытых бассейнов никак не учитывает появившиеся даже в небольших городах фитнес-центры.
Вместо серьезной проработки нужной структуры дошкольных учреждений с учетом демографии, национальных особенностей, организации мини-детсадов, оценки возможностей индивидуального воспитания силами нянь и бабушек, мы в генплане рисуем на радость стройкомплексу 100%-ую обеспеченность детей в возрасте от 3 лет стандартными детсадами! Конечно, это уже не вина генплана, а следствие майских указов Президента.
Подводя итог обвинительной речи: генеральный план не выполняет свою основную задачу — документально не обеспечивает процессы позитивных преобразований материального пространства города. В результате новая власть, новый мэр неизбежно приходят к выводу, что генеральный план надо менять. А прежде чем приняться за корректуру генерального плана, стараются всячески «опустить» генеральный план предыдущий — мол и не правильный он был, и плохой, и именно поэтому мы так плохо живем.
В анализе комплексного развития территории в материалах по обоснованию любого генерального плана, вы обязательно увидите раздел «Выводы». Как же без выводов?!
В сегодняшней ситуации нормативно-правовой документ под названием «генеральный план муниципального образования» вовсе не является всеобъемлющим стратегическим документом. Он призван решать лишь частные задачи организации городского пространства, такие как фиксация границ населенных пунктов и размещение объектов муниципального значения. Да и с этими задачами он не всегда справляется.
Основные недостатки генерального плана:
- Отсутствие целей и стратегического видения в документе. Единственное, чему должен соответствовать генплан — это сомнительные по ценности и современности нормативы.
- Однобокий взгляд на город с позиции бюджетного строительства «нормативных» объектов.
- Отсутствие экономических расчетов целесообразности, экономики реализации запланированных «объектов местного значения».
- Отсутствие тактики и альтернатив, которые определяли бы последовательность строительства, приоритетность тех или иных объектов.
- Генплан однозначен. Он жестко фиксирует сегодняшнее видение и не допускает отклонений. Если ситуация меняется, появляются новые идеи и социальные обязательства, пропадает финансирование или наоборот появляются инвестиции, то генеральный план не может отреагировать на эти изменения.
Самое главное: генплан не отвечает на вопрос — КАК из сегодняшнего состояния «опорного плана территории» к 2030 году ВДРУГ перейти к нарисованному состоянию «основного чертежа»?
Также генплан не дает ответа на вопрос, кто за это заплатит?! Понятно, что за бюджетные объекты, скорее всего, заплатит бюджет, а за все остальное — мы догадываемся кто, но, что же делать, если в бюджете дыра и на остальную территорию, раскрашенную в генплане в теплые охристые или розово-красные цвета (жилая многоэтажная и общественно-деловая застройка) девелопер не пришел?
И что более печально, задумываться, а во сколько городу обойдется эксплуатация всего закрашенного и расцвеченного значками «объектов местного значения» лет так через 10-15 — это уж вовсе не дело генерального плана. Об этом будет болеть голова у какого-то будущего главы города. Который, скорее всего, придет к традиционному выводу — генплан плохой оказался, надо новый заказывать.
Вот такой вот заколдованный круг. Как из него выйти и куда пойти прямо сегодня, — это совершенно отдельный разговор.
Автор Александр Антонов, источник
Посты по теме:
Генплан не нужен, часть 1
